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国企反腐:既打攻坚战,也打持久战
来源:AG亚游集团物流 作者: 发表日期:2015-07-10

党的十八大以来,中央利剑高悬、重拳频出,国企反腐捷报频传,数十名厅局级以上国企高管"落马",充分彰显了中央破除沉疴积弊的决心和勇气,但也拷问着国企的监管机制。国企反腐,兹事体大,事关国家兴旺发达、社会长治久安、人民群众共享福泽。在保持惩治腐败高压态势,着力治标的同时,应注重探索和研究国企腐败的特点规律,查找和梳理国企腐败的原因,通过体制机制改革创新,加强源头治理,努力构筑不能腐、不敢腐、不易腐的惩防体系。简而言之,国企反腐,不仅要将犯罪的国企高管送进牢房,打好攻坚战,还要把国企高管的权力关进制度笼子里,打好持久战。

4月17日,中央纪委监察部网站发布消息:"华润集团董事长、党委书记宋林涉嫌严重违纪违法,目前正接受组织调查。"从宋林本人发声明辟"谣",到被宣布接受调查,宋林的人生在短短的一天内遭遇戏剧性逆转,其成为国企反腐风暴中的又一"落马"者。

党的十八大以来,中央利剑高悬、重拳频出,国企反腐捷报频传,数十名厅局级以上国企高管"落马",充分彰显了中央破除沉疴积弊的决心和勇气,但也拷问着国企的监管机制。

国企反腐,兹事体大,事关国家兴旺发达、社会长治久安、人民群众共享福泽。在保持惩治腐败高压态势,着力治标的同时,应注重探索和研究国企腐败的特点规律,查找和梳理国企腐败的原因,通过体制机制改革创新,加强源头治理,努力构筑不能腐、不敢腐、不易腐的惩防制度体系。简而言之,国企反腐,不仅要将犯罪的国企高管送进牢房,打好攻坚战,还要把国企高管的权力关进制度笼子里,打好持久战。

国企腐败的主要特点

国企腐败大多表现为国企高管的职务犯罪行为,其既有与其他部门、领域的腐败相同的特点,也呈现出自身与众不同的特征。

一是涉案金额巨大。综观近年来被查处的国企腐败案件,涉案金额已经到了令人触目惊心的程度,少则数十万元,多则数千万元甚至上亿元,且有水涨船高、不断上升的趋势。

二是一把手贪腐多且集体腐败特点明显。从近年来查处的国企腐败案件看,由于国企体制和机制的不健全、不完善,缺乏有效监督和制约的高管人员特别是一把手,享有广泛的权力寻租渠道和空间。同时,巨大的利益互惠关系使得国企高管之间容易订立攻守同盟,形成利益共同体,衍生出独特的"群蛀"现象。如在中石油腐败系列案中,"落马者"几乎清一色都是企业或部门一把手,且往往拔出萝卜带出泥。

三是与权力腐败相互交织。国企既不是完全的公共组织,也不是纯粹的私人组织。这一属性决定了国企与党政机关关系密切。在现行体制下,国企高管通常被称为"红顶商人",他们具有的行政级别使自身可以从容地游走于政商两界。同时,国企在地方经济中通常具有举足轻重的地位,不仅可以向地方政府输送政绩,而且可以向地方党政人员输送例如安排子女就业等个人利益。国企与地方党政权力过于密切的关系,使得国企高管职务犯罪案件经常与地方权力腐败案件相互交织。   

四是犯罪嫌疑人外逃可能性大。随着国企逐步融入国际市场,国企与境外企业之间的联系日益密切,一些国企甚至在境外建立了分支机构,国企高管经常赴境外出差、学习和考察。这种情况下,一旦东窗事发或预感大祸临头,他们既有机会也有能力长期滞留或外逃境外,为职务犯罪案件的顺利查处增加困难。

国企腐败的根本原因

国企滋生腐败的原因众多,与相关人员的贪婪和社会上形形色色的诱惑密不可分,但根本原因在于制度缺失和制度执行不畅。

一是国企市场化程度不高。改革开放以来,国企改革的脚步一直没有停止。相较以往,国企的企业特征更为明显。但是,就总体而言,其市场化程度依旧不高,行政组织特征依然明显。目前,国企大多由中央或地方的国资委出资设立并直接管理,国企在很大程度上名为企业,却通常享有超市场化的特权。同时,国企与党政权力之间的密切关联,也为权力寻租预留了空间。

二是企业法人治理结构不成熟。建立现代企业制度,是社会化大生产的需要,也是市场经济发展的必然要求。当前,国企虽然大多按照现代企业法人治理结构,成立了股东会、董事会、监事会,但"三会"的实际运行效果并不理想,存在虚设化的情况,并未很好地实现权力制衡的目标。国企权力依然过度集中于行政机关和企业领导班子手中,这就为腐败打开了方便之门。

三是对国企高管的监督制约机制不健全。目前,国企高管在选用方面大多采取任命制,企业职工和社会公众难以对其开展行之有效的监督。同时,随着市场经济的发展,国企自主经营权不断扩大,行政监管部门受信息不对称等因素的影响,也难以对国企高管进行有效的监督。这一监督制约模式,衍生出"看的着,管不了;管得了,看不着"的尴尬局面。"贪似火,无制则燎原。"失去有效监督制约的国企高管仅凭自律很难克制贪欲之火。

四是国企生产经营信息不透明。国企是现代国家公共部门的重要组成部分,公众对其生产经营有必要的知情权。然而,由于国企往往沿用行政管理方式面对市场,其生产经营透明度较低,尤其是重大项目投资、重大资金支出、重大人事安排和大额度资金运作"三重一大"方面的信息,存在公开得不够及时、不够透明、不够规范等问题。这就导致民众无从了解国企的实际运行情况,无从开展监督,从而为暗箱操作提供了空间。

国企反腐应重视制度建设

国企腐败产生原因的多样性,决定了国企反腐是一项长期性、复杂性、艰巨性的系统工程。在保持打击国企腐败高压态势的基础上,要不断加强国企制度建设,有效挤压国企腐败存在的制度空间。

一是稳步推进国企市场化进程。理论和实践都证明,市场配置资源是最有效率的形式。但国企作为国家经济安全的基石,立即全部和彻底实现市场化既不符合我国的现实国情,也不符合我国的整体利益。国企市场化应有序推进、蹄疾步稳、积微成著。当前,可以进行分类改革试点,将国企划分为公共政策性企业、特定功能性企业和一般商业性企业,逐步去除其行政化,使市场而非行政权力在资源配置中起决定性作用,从而在增强国企活力和竞争力的同时,提高其对腐败的免疫力。

二是健全国企法人治理结构。应按照现代企业制度的要求,保障股东会、董事会、监事会、经理层依法履行职权,努力形成决策权、执行权、监督权既协调运转又有效制衡的治理结构。在完善企业法人治理结构的过程中,应注重协调好"新三会"(股东会、董事会、监事会)与"老三会"(党委会、职代会、工会)的关系,特别是要处理好党委会与董事会的关系。对此,可以通过企业章程和规章制度明确各自的职责分工,既要保障董事会行使相应的决策权,也要确保党委会发挥总揽全局的保障作用。

三是完善国企监督体制机制。不受监督制约的权力必然导致腐败。当前,国企权力运行并非不受制约,但屡屡曝光的国企高管"落马"案件表明,现有的监督制度并未发挥应有作用。当前,应加大国企监督体制机制的改革创新力度。在体制创新方面,应逐步推广向企业派驻纪检监察机构的成功经验,进一步增强外部监督的威慑力量;在机制创新方面,应以构建"大监督格局"为目标,有效整合监督资源,畅通监督渠道,规范监督程序,逐步形成各监督主体信息共享、协调配合、程序对接的工作机制。

四是健全国企信息披露制度。"阳光是最好的防腐剂。"国企的"三重一大"事项要实行"阳光工程",坚决避免企业决策的隐蔽化;应在法律允许的范围内公开企业生产经营的各项信息,保障企业职工的知情权;此外还应丰富信息披露载体,拓宽信息公开渠道,使国企的各种信息尽可能地向全社会公开,以方便公共监督。   

五是构建国企预防腐败制度体系。应全面收集国企廉洁风险信息,梳理容易滋生腐败的重点领域、关键环节和风险主体,切实提高预防腐败体系的针对性和有效性;应健全国企预防腐败工作机制,推动职务犯罪预防工作由宏观化、形式化、随意化向具体化、实质化、规范化的方向发展;应充分运用现代信息技术,依托办公自动化软件,采取"事过留痕"的监控信息技术,形成贯穿于企业生产经营全过程的立体监控网络,构筑起国企预防腐败的"高压线"和"防火墙"。

(作者系法学博士后,辽宁省人民检察院法律政策研究室副主任)

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